Комментарии к проекту документа «О дополнительных мерах по защите прав потребителей …»
Автор: Умида Хакназар
Узбекское агентство стандартизации, метрологии и сертификации «Узстандарт» Вынесло на обсуждение проект Постановления Кабинета Министров «О дополнительных мерах по защите прав потребителей и совершенствованию работ по оценке соответствия потребительской продукции, а также создания благоприятных условий для субъектов предпринимательской деятельности». Попробуем рассмотреть данный документ с точки зрения соответствия международной практике. В частности принципам Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле (Узбекистан подал заявку на вступление в эту организацию).
- В пункте 2 предусматривается, что «сертификация продукции должна осуществляться по показателям качества и безопасности на соответствие требованиям технических регламентов и стандартов».
— Параметры качества не должны применяться в обязательном порядке, так как они регулируются добровольными стандартами. Контроль качества может осуществляться только инспектированием непосредственно процессов производства согласно надлежащим производственным и гигиеническим практикам (в частности ХАССП, и др.) по всей пищевой цепи, но не путем обязательной сертификации продукции.
— В отношении обязательной сертификации продукции, как в отношении импорта, так и в отношении внутреннего производства, она должна применяться на основе оценки рисков, т.е. перечень продукции подлежащей обязательной сертификации должен содержать только продукцию с высоким уровнем риска. Определение степени риска должно быть научно обосновано, желательно на основе международных стандартов.
— В этом же пункте предусматривается, что «при отсутствии на момент сертификации аккредитованной испытательной лаборатории, (центра) по данному виду продукции (виду испытаний) орган по сертификации может определить возможность, а также место и условия испытаний, обеспечивающие объективность их результатов». Данный пункт не имеет никакой юридической и смысловой нагрузки. Если нет аккредитованной лаборатории, то результаты в любые других «условиях» не могут быть признанными и обеспечить необходимую достоверность.
— В отношении импортируемой продукции, требования по инспектированию и контролю не должны отличаться от тех, которые применяются в отношении отечественной продукции, иначе это является грубейшим нарушением принципа недискриминации. Например:
- в пункте 4, проект постановления предусматривает «ответственность импортера за качество и безопасность ввозимого сырья и материалов, комплектующих деталей». Такая же ответственность за качество производимой и реализуемой продукции должна быть возложена на местного производителя и продавца;
- в пункте 8, содержится требование обязательной сертификации Халяльной импортируемой и экспортируемой продукции и услуг исключительной органом по сертификации, одобренным Комитетом по делам религии РУ». При этом нет требования обязательной сертификации «Халяльной» продукции местными производителями для потребления на внутреннем рынке;
- в пункте 10, авторы предлагают «направлять информацию в Государственный налоговый комитет и Государственный таможенный комитет» по фактам выявления недоброкачественной импортной продукции для принятия соответствующих мер».
Меры по отзыву не отвечающей требованиям безопасности продукции должны быть одинаковыми для импортируемой и производимой на внутреннем рынке продукции.2. Пункт 8 предусматривает обязательное подтверждение «соответствующими уполномоченными органами» таких маркировок как ««BIO» («БИО»), HALAL (Халяль), «ЭКО», «Экологически чистый продукт»,«БЕЗ ГМО», «Органик» и т.д.
— Подобные маркировки не относятся к параметрам безопасности, следовательно, требовать подтверждение со стороны уполномоченных органов является нарушением правил Соглашения ВТО по Техническим барьерам в торговле.
— Кроме того, когда речь идет об органической или биологической продукции, это прежде всего процессы производства, а не конкретные показатели в виде «максимально допустимых норм». Прежде всего, в Республике нет стандартов по био или органической продукции. Подтверждение для органической или биологической продукции может быть представлено органом, аккредитованным международным органом по аккредитации, на предмет соответствия процессам производства, которые включают множество требований, таких как надлежащие производственные практики, надлежащие гигиенические практики, ХАССП, и т.д., на которые также нет национальных стандартов и они не применяются.
— То же относится к продукции с ГМО. В международной практике, чаще применяется маркировка «С ГМО», а не «БЕЗ ГМО», так как проверять весь товар на предмет отсутствия ГМО это нонсенс и неисполнимая задача и в ней просто нет необходимости. ГМО это не параметр безопасности, но с точки зрения интересов потребителя, в Европе применяется обязательная маркировка продукции «С ГМО». Выбрать тот или иной подход прерогатива государства, однако это предлагаемая мера выходит за границы интересов потребителя.
— В том же пункте содержится требование «одобрения «Халяльной» продукции и услуг» Комитетом по делам религии Республики Узбекистан. Данное требование является нонсенсом, поскольку ХАЛЯЛЬ – это прежде всего гигиеническая практика, в какой то степени даже более жесткая чем ХАССП (то же относится к кошерной еде). Соответственно, подтверждение на предмет выполнения требований ХАЛЯЛЬ может только аккредитованный орган (признанный международным органом по аккредитации) и подтверждение происходит прежде всего на процесс производства, а не конечную продукцию, и тем более не комитетом по делам религии, которое не имеет никакого отношения к вопросам санитарных гигиенических норм. В Республике нет и не применяются ХАССП и ХАЛЯЛЬ, и нет ни одного органа по сертификации или лаборатории, аккредитованной международным органом аккредитации на предмет подтверждения процессов/стандартов ХАССП и ХАЛЯЛЬ. Кроме того, данное требование противоречит Законам Республики Узбекистан о «безопасности и качестве пищевой продукции», так как не входит в перечень уполномоченных органов Республики Узбекистан в области пищевой безопасности».
— Кроме того, «услуги» не входят в область применения обязательных технических регламентов, и, следовательно, не должны регулироваться органом по техническому регулированию.
— Таким образом, требование обязательного подтверждения подобной маркировки «соответствующими уполномоченными органами» является барьером в торговле.
- Пункт 9, предусматривает запрет на выпуск в обращение автотранспортных средств категории «М» и «N», уровень токсичности которых ниже требования экологического класса Евро – 5.
— само по себе не является нарушением, страна имеет право вводить подобные требования, однако они должны применяться одинаково к импортной продукции и к внутреннему рынку. Если применяется мера более высокая по требованиям в отношении импорта но при этом такие же требования не выполняются в отношении внутреннего рынка (если при этом нет научно обоснованных причин), это является дискриминацией и барьером в торговле.
- Пункт 10 предусматривает новый уполномоченный орган по выявления «недоброкачественной продукции в лице «Департамента по обеспечению соблюдения требований законодательства в области технического регулирования, стандартизации, сертификации и метрологии при Агентстве «Узстандарт».
— В данном пункте используется новый термин «недоброкачественная продукция». Подобный термин используется в медицине (недоброкачественная опухоль, например), но не в торговле. Следует применять общепринятые определения и термины. В данном случае, авторы возможно имеют ввиду «некачественную продукцию». Как уже отмечалось выше, показатели качества не должны регулироваться регулятором.
— В том же пункте перечислены методы контроля за «недоброкачественной продукции». Это прежде всего перечень надзорных функций и для этого предусмотрен механизм государственного надзора на рынке (после выпуска товара в обращение).Но целью надзора должно быть выявления несоблюдения требований безопасности, а не качества.
— В том же пункте предусматривается полномочие Департамента «приостанавливать … и фальсифицированную продукцию». Фальсификация продукции – это подделка, то есть когда нарушаются права правообладателя на товарный знак путем его недобросовестного использования (то есть используется товарный знак без разрешения правообладателя). Это относится к сфере защиты прав интеллектуальной собственности и регулируется законодательством о правах интеллектуальной собственности (Закон о товарных знаках, например, Гражданский, Административный и Уголовный кодексы и т.д.), а в международной торговле «Соглашением ВТО по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. Безусловно, государство обязано принимать меры по предотвращению и выявлению нарушений прав интеллектуальной собственности, однако в рамках законодательства и для этого чиновники должны проходить соответствующее обучение, например как выявить подделку. Агентство «Узстандарт» не является правоохранительным органом, уполномоченным применять меры защиты прав интеллектуальной собственности, ( например, конфискация или уничтожение контрафакта ) и соответственно их сотрудники не обучены выявлять фальсифицированную продукцию. Кроме того, правоприменительные меры в отношении поддельной продукции отличаются от административных мер в отношении нарушений параметров безопасности.
— В том же пункте предусматривается механизм передачи информации о «недоброкачественной импортной продукции» Государственному налоговому комитету и Таможенному комитету для принятия соответствующих мер». Данное положение противоречит даже существующему законодательству. В случае выявления небезопасной продукции, прежде всего необходимо отозвать продукцию и информировать орган по сертификации, который подтвердил соответствие требованиям безопасности на данную продукцию, так как именно орган по сертификации несет полную ответственность за выдачу сертификата соответствия. Если продукция непищевая, орган по сертификации также несет ответственность за инспекцию процессов производства по схемам предусмотренным техническим регламентом. Если продукция пищевая, информируются уполномоченные органы по пищевой безопасности, в частности инспекции, которые ведут реестр пищевых предприятий, и если поступают жалобы, они могут осуществить дополнительную инспекцию производства на предмет выявления нарушений в процессе производства. В случае импорта, информируется импортер и фиксируется запись в реестре импортеров, если подобное повторится, импортер рискует быть исключенным из перечня добросовестных импортеров.
— В итоге, ни налоговый комитет, ни Таможенный комитет не имеют прямого отношения к данному вопросу, т.е. в случае выявления некачественной продукции на рынке.
- Перечень продукции, подлежащий обязательной сертификации для реализации потребителям содержит как пищевую так и промышленную (не пищевую) продукцию. Это полностью противоречит как местному законодательству, так и правилам Соглашений ВТО по ТБТ и Санитарным фитосанитарным мерам. В отношении импорта пищевой продукции, инспектирование при импорте должно происходить на основе оценки рисков, т.е. путем категоризации продукции по степени риска. Для этого существуют уполномоченные органы. В отношении растительной продукции, Инспекция по карантину растений является уполномоченным органом на выдачу импортного разрешения и процедур инспектирования (и проведение Анализа фитосанитарного риска). В отношении готовой еды/пищевой продукции (как и животного так и растительного происхождения а также с использованием пестицидов, антибиотиков, ветеринарных препаратов, добавок для корма и т.д.) уполномоченными являются Ветеринарный комитет и СЭС при Минздраве. В обоих случаях, регулирование импорта в отношении пищевой продукции должен проводиться на основе оценки рисков по правилам предусмотренным международными стандартами (Кодекс Алиментариус, Международное эпизоотическое бюро и Конвенция по защите растений).
- Приложение 2 к проекту Постановления предусматривает перечень энергопотребляющей продукции, ввоз на территорию Республики Узбекистан которых осуществляется официальными представителями завода производителя (официальными дилерами) только при наличии на праве собственности не менее по одной сервисного центра в Республике Каракалпакстан, областях и г. Ташкенте.
— Подобное требование является ограничением параллельного импорта. Параллельный импорт не является фальсифицированной продукцией (не подделка), поэтому не относится к сфере защиты прав интеллектуальной собственности. Само по себе наличие сервисных центров или официального дилера с эксклюзивным правом продажи продукции на определенной территории не является параметром безопасности. Параллельный импорт регулируется между коммерческими сторонами сделки, и относится к сфере договорного права. Государство не должно регулировать данную сферу ограничительными мерами, так как подобное регулирование создает среду для ограничения конкуренции и искусственного завышения цен, т.е. ведет к искажению в торговле. В Соглашении ВТО ТРИПС (торговые аспекты прав интеллектуальной собственности) содержится положение о том, что параллельный импорт не является предметом для рассмотрения споров между членами ВТО в Органе по разрешению споров, так как это вопрос договорного права между коммерческими сторонами.
- В пункте 2 предусматривается требование об обязательной маркировке на государственном языке для импортируемой пищевой и потребительской продукции.
— Само по себе требование маркировки на местном языке является прерогативой государства и во многих странах этот вопрос по-разному регулируются, но часто это является требованием, т.е. наносить маркировку на местном языке. Однако, в большинстве случаев, это требование относится только к определенной продукции, и только отношении требований безопасности.
- Пункт 4 предусматривает обязательное лабораторное испытание в качестве обоснования производителями сроков годности, в лабораториях, признанных в Узбекистане.
— Сроки годности, согласно международным стандартам и практике, является ответственностью производителя, который сам устанавливает срок годности с учетом микробиологических и химических характеристик продукции (в отношении пищевой продукции). В международной практике, сроки годности подразделяются на две основные категории – дата истечения срока, после которой нельзя продавать товар, поскольку это требование безопасности ( Used by, Годен до: или дата истечения), или дата, до которой сохраняются лучшие характеристики товара, но после истечения которого товар все еще может быть продан, так как он безопасен ( Best by; это относится к параметра качества а не безопасности. В случае с параметрами качества, лабораторные испытания не требуются, чтобы установить сроки. Например, в странах ЕС, все участники (операторы) пищевой цепочки несут юридическую ответственность (прежде всего закрепленную в основном Законодательстве по пищевой безопасности) за производство, продажу, перевозку, хранение и т.д. безопасной продукции, вне зависимости, действуют ли на тот момент нормы безопасности или нет. Кроме того, они связаны договорными обязательствами между собой. Так, производитель несет ответственность закупать только из надежных источников безопасное сырье, фермер, в свою очередь, ответственен за выполнение всех условий контракта перед закупщиком, и главными условиями являются выполнение конкретных показателей, производитель несет ответственность производить безопасную продукцию, а продавец (реализатор) несет ответственность закупать у производителя безопасную продукцию. Таким образом, регулятору (гос.органу) нет более необходимости контролировать на каждом этапе каждого из участников пищевой цепочки и требовать лабораторных испытаний.
В данном проекте постановления не проводится дифференциации по видам продукции и требуется обоснование лабораторным испытанием на сроки годности, вне зависимости от вида, параметра качества или безопасности. Это безусловно не научный подход и является ярким примером избыточного регулирования со стороны регулятора и барьером в торговле. Как известно, в результате того, что в настоящее время, ответственность за сроки годности несет регулятор, многие установленные сроки научно не обоснованы и препятствуют узбекским производителям экспортировать свою продукцию за рубеж.
В этом пункте также содержатся противоречащие положения. С одной стороны, требуется обоснование сроков годности испытаниями в лабораториях, признанных в Республике Узбекистан, т.е. регулятор берет на себя ответственность таким образом за сроки годности. С другой стороны, следующее положение о том, что «ответственность за качество и безопасность ввозимой продукции и материалов и комплектующих деталей возлагается на импортера», то есть регулятор переносит ответственность на импортера, но тем не менее продолжает требовать лабораторное испытание. Это юридически противоречащие друг другу положения и как уже отмечалось выше, являются примером дискриминации импортера, так как ответственность в той же степени за безопасную продукцию не возлагается на внутреннего производителя.
Еще одним противоречивым положением в этом же пункте является требование о том, чтобы «сырье, добавки и ингредиенты, предназначенные для применения в производстве пищевой и косметической продукции, должны быть зарегистрированы в органах СЭС РУ». Регистрация сырья для производства регулятором означает что регулятор снимает ответственность с фермеров (в случае пищевой продукции) или производителей ( в случае с косметической продукции) за производство безопасного сырья. При этом совершенно не ясно, каким образом регулятор собирается администрировать данное требование. Современный подход в данном вопросе совершенно отличается. Регистрация продукции это уже давно забытый метод, от которого мир ушел еще в прошлом веке. Фокус переместился на регистрацию предприятий, розничных сетей, ферм, импортеров и т.д. т.е. операторов производственной цепочки. Инспектирование же сместилось с обязательного лабораторного анализа продукции к инспектированию процесса производства на соответствие международным надлежащим практикам и стандартам. Следует реформировать данную сферу именно с учетом новых подходов а не принимать неприменимые, т.е. невыполнимые, ненужные и главное, научно не обоснованные правила, которые не будут выполняться отраслью, но лишь прибавят в создании коррупционных схем.
Общие выводы: Проект нормативного акта не соответствует общим целям и намерениям Закона о защите потребителей, так как меры, предусмотренные в проекте Постановления (большая их часть) не имеет отношения к соблюдению параметров безопасности продукции. Продолжение политики обязательной сертификации продукции является устаревшим, и противоречит международным стандартам, принципам Соглашений ВТО. Подобные меры могут лишь способствовать ограничению конкуренции и усилению противоречий между уполномоченными органами, совмещающими множество функций, что является конфликтом интересов. В свете проводимой в последние годы политики правительства Узбекистана по реформированию экономики и в целом системы государственного регулирования, подобного рода инициативы могут вызвать сомнения у торговых партнеров Узбекистана в последовательности проводимой в последние годы политики реформирования. Кроме того, большинство положений проекта противоречат основным принципам соглашений ВТО, что также вызовет вопросы у стран членов ВТО, в хоте переговорного процесса, который недавно начался.
Мы надеемся, что рассматриваемый проект будет вскоре отозван и станет лишь кратковременным недоразумением, которое вскоре исправят путем принятия эффективных и разумных мер по дальнейшему реформированию.
